Economie, finances et monnaie - Fiscalité
L’échange automatique d’informations – un enjeu national, européen et global complexe


La question de l’échange automatique d’informations entre administrations fiscales tient une place prépondérante dans l’agenda politique luxembourgeois, vu les enjeux liés à la place financière, principal employeur et principale source de recettes fiscales du pays. D’où ce nouveau dossier qui, après celui consacré au secret bancaire, regroupe, à la suite d’un historique des derniers développements depuis le début de 2013, les contributions qu’Europaforum.lu a consacrées à ce sujet. 

Un bref historique

Le 27 février 2013, la Chambre des députés du Luxembourg adopte à l’unanimité le projet de loi portant transposition de la directive du Conseil du 15 février 2011 relative à la coopération administrative dans le domaine fiscal. Née à la suite de la décision du G20 de Londres en 2009, la directive avait fait l’objet de longues tractations au sein du Conseil ECOFIN. L’accord obtenu en décembre 2010 avait consacré le principe de l’échange d’informations sur demande entre administrations fiscales des Etats membres de l’Union européenne, mais aussi l’échange automatique d’informations à l’horizon 2015. Le projet de loi adopté par la Chambre des députés n’introduit que l’échange d’informations sur demande sur les revenus professionnels, les jetons de présence, les assurances-vie, les pensions et la propriété de biens immobiliers des ressortissants d’autres Etats membres.

Lors de cette séance de la Chambre, le gouvernement avait expliqué qu’un second projet devra introduire l’échange automatique dans le domaine de la coopération fiscale et expliqué que ce dernier pourrait arriver plus vite que prévu. En effet, le texte adopté le 27 février 2013 par la Chambre prévoit, au nom du principe de la nation favorisée, que tout accord d’échanges d’informations conclu avec un pays non membre de l’UE, entre automatiquement en vigueur avec tous les autres pays de l’UE. Or, les négociations que le Luxembourg a commencées en novembre 2012 avec les autorités américaines pourraient inclure l’échange automatique d’informations qui serait alors valable avec les Etats de l’UE avant 2015, avait annoncé le 27 février 2013 Luc Frieden.

Le 7 avril 2013, la Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung publie un entretien que le ministre des Finances luxembourgeois, Luc Frieden, avait accordé au journaliste Dyrk Scherff. Il y est question de la place financière luxembourgeoise. Luc Frieden explique ainsi que le Luxembourg n’est pas un paradis fiscal, dans la mesure où le Grand-Duché respecte les règles de l’UE et de l’OCDE en matière de blanchiment d’argent et de fraude fiscale. Le ministre reconnaît aussi que "la tendance internationale va vers l’échange automatique d’informations". "Nous n’y sommes plus strictement opposés", affirme également Luc Frieden qui annonce vouloir "une coopération renforcée avec les autorités fiscales étrangères".

Quelques jours après, le 10 avril 2013, lors de son discours sur l’Etat de la Nation, le Premier ministre Jean-Claude Juncker annonce que le Luxembourg va introduire l’échange automatique d’informations à partir du 1er janvier 2015. Alors qu’il prononce son discours, le Service d’information et presse publie un communiqué par lequel le gouvernement luxembourgeois annonce cette décision : il  introduira au 1er janvier 2015 et sur base du champ d’application de la directive 2003/48/CE, l’échange automatique d’informations sur les paiements d’intérêts que des agents payeurs établis au Luxembourg effectuent en faveur de personnes physiques qui ont leur résidence dans un autre Etat membre de l’UE.

Cette déclaration marque la fin de la période de transition dans le cadre de laquelle le Luxembourg a opté pour le système de la retenue à la source plutôt que l’échange automatique d’informations prévu par cette directive sur la fiscalité de l’épargne. En pratique, le Luxembourg s’est donc dit  prêt à appliquer, à partir de l’année fiscale 2015, l’échange automatique d’informations au sein de l’UE tel qu’il est défini dans la directive : il sera donc applicable aux intérêts perçus au Luxembourg par des individus résidant dans un autre Etat membre de l’UE.

Mais cette décision ne change en rien la position du Luxembourg à l’égard du mandat de négociation avec les pays tiers que sont la Suisse, le Liechtenstein, Andorre, Saint-Marin et Monaco, que demande la Commission dans le cadre de la refonte de la directive sur la fiscalité de l’épargne, et ce depuis 2009.

Dans le cadre de cette discussion, qui aboutit le 14 mai 2013 à un accord au Conseil Ecofin, le Luxembourg continue de privilégier un mandat ambitieux sur la question de la concurrence égale avec les centres financiers en dehors de l’UE. Avec son partenaire sur ce dossier, l’Autriche, il accepte que le texte du projet de directive élargie serve de base de négociation sans que le texte soit formellement approuvé. Ils considérent qu’une fois les négociations achevées, le Conseil Ecofin pourra formellement adopter cette directive et ainsi assurer le "level playing field" avec les 5 pays tiers.

Le 21 mai 2013, le Ministère des Finances annonce par voie de communiqué que le Luxembourg s’est décidé pour le modèle I dans le cadre des négociations qu’il mène avec les Etats-Unis d’Amérique dans le cadre du dispositif FATCA. Ce modèle prévoit l’échange automatique d’informations entre administrations fiscales luxembourgeoise et américaine sur des comptes détenus dans des banques au Luxembourg par des citoyens américains et les personnes résidant aux Etats-Unis. Par ce choix, le Luxembourg introduit dans ses relations avec les Etats-Unis l’échange automatique d’informations. L’annonce du choix du modèle 1 s’inscrit dans la nouvelle ligne adoptée par le gouvernement luxembourgeois qui entend désormais faire de l’échange automatique d’informations un standard international.

Le lendemain, 22 mai 2013, le Conseil européen délibère lors d’un bref sommet sur la lutte contre la fraude fiscale. Ce point avait été inscrit à l’ordre du jour au vu des demandes pressantes de certains chefs d’Etat et de gouvernement désireux d’avancer dans ce dossier, mais aussi au vu de l’ambition de la Commission d’aller dans leur sens, et de l’évolution notamment du Luxembourg en matière fiscale. Les réserves émises par l’Autriche et le Luxembourg lors du Conseil Ecofin du 14 mai 2013 restent toutefois d’actualité. L’accord sur un élargissement du champ d’application de la directive sur la fiscalité de l’épargne dépendra des négociations qui vont pouvoir commencer avec les pays tiers. « Nous ne faisons pas dépendre notre attitude finale de l'issue des négociations », nuance le Premier ministre Jean-Claude Juncker à l’issue de la réunion, "mais nous exigeons que négociations il y ait pour que nous puissions voir dans quelle mesure l'extension du champ d'application compartiment par compartiment pourra se mettre en place." Et de continuer : "Nous n'exigeons pas que la Suisse applique les mêmes règles que celles qui sont retenues au niveau de l'Union européenne, mais des règles équivalentes et nous allons voir à l'autopsie."

Le 29 mai 2013, nouveau pas vers l’échange automatique d’informations : Le ministre des Finances, Luc Frieden, signe en marge d’une réunion de l’OCDE à Paris la convention sur l’assistance administrative mutuelle en matière fiscale le 29 mai 2013. Cette convention internationale est une convention cadre qui sert de modèle pour les futures négociations sur la coopération bilatérale en matière fiscale. Elle a été initialement élaborée par le Conseil de l’Europe et l’OCDE et est ouverte depuis 2011 aux États non membres d’une de ces deux organisations. Lors de la cérémonie du 29 mai, d'autres pays, notamment l'Autriche, ont signé la convention qui compte aujourd'hui une quarantaine de pays signataires. Lors de la cérémonie de signature, Luc Frieden attire une fois de plus l'attention sur le fait que le passage à l'échange automatique d'informations ne pourra réussir que si un "level playing field" est assuré parmi les places financières internationales.

Coup de théâtre le 12 juin 2013 : la Commission européenne propose d’étendre l’échange automatique d’informations entre les administrations fiscales de l’Union européenne aux dividendes, aux plus-values, à toutes les autres formes de revenus financiers et aux soldes de comptes dans le cadre de la révision de la directive relative à la coopération administrative, et veut que l'échange automatique d’informations s’applique également, à partir du 1er janvier 2015, aux dividendes, aux plus-values, aux autres revenus financiers et aux soldes de comptes.

Pour le ministre des Finances, Luc Frieden, qui s’exprime en marge du Conseil ECOFIN de fin juin 2013, l’approche de la Commission n’est "ni cohérente, ni efficace". Il craint qu’en élargissant le champ d’application de l’échange automatique d’informations dans l’UE, sans attendre que le reste du monde ne le fasse, on risque de voir fuir les capitaux hors d’Europe. De son point de vue, l’UE doit attendre pour avancer dans ce domaine que l’échange automatique d’informations soit devenu la norme internationale. Suivent une série de polémiques avec la Commission européenne et de fortes pressions au sein du Conseil de l’UE. 

En toute logique, le Luxembourg signe le 28 novembre 2013, alors que les négociations sont en cours pour la formation d’une nouvelle coalition gouvernementale, aux côtés de 36 partenaires, dont 19 Etats membres de l’UE, une déclaration qui soutient le développement au sein de l'OCDE de l’échange automatique d’informations (EAI) entre les autorités fiscales comme standard global unique. Dans un communiqué, le Ministère des Finances luxembourgeois souligne que "cette déclaration est en ligne avec les décisions prises récemment par le gouvernement luxembourgeois telles que la décision du 10 avril 2013 d’introduire, au 1er janvier 2015 et sur base du champ d’application de la directive sur la fiscalité de l'épargne de 2003, l'échange automatique d'informations ainsi que la signature par le Luxembourg, le 29 mai 2013, de la Convention de l'OCDE sur l'assistance administrative mutuelle en matière fiscale." Le communiqué réitère la position du Luxembourg qui plaide pour la mise en place d’un "level playing field" entre les places financières au niveau global.

Cette déclaration souligne aussi le rôle important du Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales. Or, le Forum mondial publie le 23 novembre 2013 les résultats de ses évaluations et la notation d’un collège de pays pairs au sujet de la mise en œuvre des normes de transparence et d'échange de renseignements à des fins fiscales, dans lesquels le Luxembourg est jugé non conforme parce que défaillant en ce qui concerne la disponibilité d'informations sur la propriété des comptes, la facilité d'accès à l'information, les instruments d'échange d'informations ainsi que les droits et garanties. Une notation que le Luxembourg juge "excessivement sévère".

Dans le programme de coalition du nouveau gouvernement, on lit quelques jours plus tard, le 2 décembre 2013, que le Luxembourg agira en conformité avec les "règles internationales notamment en matière de l’échange automatique d’informations sur les revenus couverts par le champ d’application de la directive sur l’épargne de 2003". Il "participera activement aux travaux dans le cadre de l’Union européenne et à l’OCDE visant à développer le standard international", en particulier en matière de transparence et d’échanges de renseignements à des fins fiscales.

Le nouveau gouvernement reste ici sur la ligne du précédent gouvernement en soulignant que "toute extension du champ d’application de l’échange automatique d’informations devra se faire dans des modalités et selon un calendrier assurant au secteur financier sa stabilité et sa compétitivité internationale. Le Gouvernement insistera sur le besoin d’adoption de normes homogènes par toutes les grandes places financières dans quel cas le Luxembourg ne s’opposera pas à une extension du champ d’application de l’échange automatique d’informations."

Le 10 décembre 2013, le Luxembourg, représenté par son nouveau ministre des Finances, Pierre Gramegna, confirme sa position en matière d'échange automatique d'informations lors de la réunion du Conseil Ecofin, où la fiscalité de l'épargne est à nouveau à l'ordre du jour. "Concernant l'extension du champ de la directive sur la fiscalité de l'épargne, le ministre regrette que les travaux avec les pays tiers n’aient pas encore produit un résultat qui suffirait aux circonstances définies par le Conseil européen pour l’adoption de la directive révisée." Le ministre insiste aussi "sur l’importance d'avancer dans ces négociations pour assurer que le même standard soit appliqué par toutes les grandes places financières (level playing field) afin d’éviter une fuite de capitaux hors de l’UE et de préserver la capacité de l’UE d'investir pour relancer l'économie et la croissance." Une avancée sur le dossier devra également "être en ligne avec celle de l'OCDE, visant la création et l'application d'un standard international."

Le 20 mars 2014, les chefs d’Etat et de gouvernement de l’UE réunis en Conseil européen parviennent à trouver un accord unanime sur la révision de la directive sur la fiscalité de l’épargne. Le Luxembourg et l'Autriche ont donné leur accord à cette révision. "Cela fait longtemps que le Luxembourg avance vers une place bancaire transparente. Nous avons aujourd'hui confirmé que nous voulons aller dans cette direction" a affirmé le Premier ministre luxembourgeois, Xavier Bettel lors de la conférence de presse qui a suivi cette décision. "Nous voulions des garanties et nous les avons eues", a-t-il ajouté, précisant que la directive européenne serait adoptée "dans les prochaines semaines".

Affaire à suivre.