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Justice, liberté, sécurité et immigration - Traités et Affaires institutionnelles
Séminaire TEPSA (II) : Le rôle de la CJUE en matière de Justice et Affaires intérieures
06-05-2011


La TransEuropean Policy Studies Association (TEPSA) et le Centre d’études et de recherches européennes Robert Schuman (CERE) ont organisé le 6 mai 2011 un séminaire sur le rôle de la Cour de Justice de l'Union européenne dans l'intégration européenne après le traité de Lisbonne.

Jaap de Zwaan : Le rôle de la CJUE après le traité de Lisbonne en matière de Justice et Affaires intérieures

Jaap De Zwaan, ancien directeur de l’Institut néerlandais des relations internationales "Clingendael" à La Haye et professeur de droit européen à l’Université Erasmus de Rotterdam, commença son exposé par plusieurs constats de base :

  1. le contrôle aux frontières extérieures et le non-contrôle aux frontières intérieures est lié au fonctionnement du marché intérieur ;
  2. le "core business" du domaine politique "justice et affaires intérieures" (JAI) est lui aussi lié au fonctionnement du marché intérieur, dans la mesure où la libre circulation des marchandises, services et capitaux peut aussi impliquer une plus libre circulation du crime organisé dans ces domaines ;
  3. la coopération dans le domaine du droit civil qui est une référence constate du marché intérieur est hésitante, parce que peu d’Etats membres y sont préparés.    

Autre remarque : "Certains pays ne sont pas disposés à entrer dans ces coopérations" judiciaire et policière, comme le Royaume Uni, ou sur certains points le Danemark.

Pour Jaap De Zwaan, la coopération dans le domaine JAI a toujours été difficile. Les accords de Schengen se sont, entre 1985 et 1990, concentrés sur la suppression des contrôles aux frontières intérieures, la coordination en ce qui concerne le contrôle aux frontières extérieures de l’espace Schengen - un nouveau concept qui entre alors en jeu - et sur les procédures en matière d’asile et d’immigration. Mais le défaut des accords de Schengen, signés au début entre 5 Etats membres, c’est qu’ils n’instituaient pas d’autorité de gestion et de contrôle de type Commission ou Cour de Justice, de sorte que Schengen est resté "un animal étrange".

Le traité de Maastricht divise en 1991 les politiques européennes en piliers. La coopération JAI, de type intergouvernemental, devient le 3e pilier. La CJUE n’est alors compétente que pour l’interprétation de la mise en œuvre de conventions conclues dans le cadre de ce 3e pilier. Le traité d’Amsterdam intègre l’acquis de Schengen dans les traités européens et introduit également l’idée de reconnaissance des jugements des cours nationales par d’autres Etats membres, ce qui est une concession importante en matière de souveraineté nationale.

Le traité de Lisbonne vient ici apporter de nouveaux changements.

Son article 267 (TFUE) demande à la CJUE, lorsqu’elle traite une question préjudicielle dans une affaire pendante devant une juridiction nationale qui concerne une personne détenue, de statuer dans les plus brefs délais.

Mais dans l’article 276 (TFUE), la Cour de justice de l'Union européenne voit ses compétences limitées, quand on lit qu’elle "n'est pas compétente pour vérifier la validité ou la proportionnalité d'opérations menées par la police ou d'autres services répressifs dans un État membre, ni pour statuer sur l'exercice des responsabilités qui incombent aux États membres pour le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure." Même s’il n’y a pas encore de cas de figure concrets, Jaap De Zwaan est d’avis que cela est "difficile à accepter dans des organisations supranationales". Néanmoins, la CJUE pourrait demander à un Etat membre de justifier ses mesures.

En ce qui concerne la transition vers le traité de Lisbonne, le protocole 36, art. 9 stipule que "les effets juridiques des actes des institutions, organes et organismes de l'Union adoptés sur la base du traité sur l'Union européenne avant l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne sont préservés aussi longtemps que ces actes n'auront pas été abrogés, annulés ou modifiés en application des traités. Il en va de même des conventions conclues entre les États membres sur la base du traité sur l'Union européenne." Dans le domaine JAI, le statut d’Europol a été changé, mais d’autres organismes, comme Frontex ou Eurojust fonctionnent encore sous les anciennes règles.   

L’art 10 (1) limite aussi de manière transitoire les compétences de la Commission dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale pour engager des procédures vis-à-vis d’un Etat membre qui aurait "manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu des traités, qui ont été adoptés avant l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne". Par ailleurs, "les attributions de la Cour de justice de l'Union européenne en vertu du titre VI du traité sur l'Union européenne, dans sa version en vigueur avant l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, restent inchangées", mais seulement pendant 5 ans après l’entrée en vigueur du traité, donc jusqu’en décembre 2014.

Le protocole 3 sur le statut de la CJUE prévoit de son côté à l’article 23 bis "une procédure accélérée et, pour les renvois préjudiciels relatifs à l'espace de liberté, de sécurité et de justice, une procédure d'urgence", appelée PPU.

Mais en gros, Jaap De Zwaan estime que les Etats membres ont essayé de maintenir à distance la CJUE, dans la mesure où ils n’ont pas très envie d’être "confrontés à une supervision supranationale  dans le domaine JAI".

Mais sous la pression des exigences du marché intérieur, mais aussi, comme l’a remarqué Jean-Paul Jacqué, le secrétaire général de la TEPSA qui a cité l’exemple de la lutte commune contre la pédopornographie avec des initiatives du Parlement européen et de la Commission, "une évolution est en cours" (De Zwaan), voire une "lisbonnisation" de la JAI, (Jacqué).    

Yves Bot : Le rôle de la reconnaissance mutuelle des jugements dans la construction juridique de l’espace de justice, de liberté et de sécurité dans l’UE

Yves Bot, le Premier avocat général de la CJUE, a défendu sa thèse centrale, selon laquelle la construction juridique de l’espace de justice, de liberté et de sécurité dans l’UE progresse par la reconnaissance mutuelle des jugements entre justices nationales des Etats membres.

Dans un premier temps, l’on avait essayé d’atteindre ce but en misant sur un rapprochement des législations qui aurait dû créer de la confiance et en arriver ainsi à la reconnaissance mutuelle des jugements. Cela n’a pas marché. La reconnaissance mutuelle comme "pierre angulaire" d’un espace juridique de l’UE a alors été décrétée, et c’est la "confiance qui devait suivre".

Pour Yves Bot, la reconnaissance par un Etat membre sur son sol d’une décision judiciaire d’autres pays "revient à dire aux Etats membres qu’ils sont condamnés à s’entendre et à se faire confiance". Et la "réalité criminelle est venue justifier ce raisonnement". Le mandat d’arrêt européen est à ce titre pour l’avocat général "un texte emblématique". Et de constater avec beaucoup d’ironie "qu’à force de freiner la construction de l’espace européen de justice, de liberté et de sécurité, c’est le crime qui est devenu le moteur de sa construction".

Le droit pénal, dont il est ici question, est pour Yves Bot un des attributs traditionnels de la souveraineté. Mais il fixe des pénalités pour des actes qui sont de moins en moins confinés à un seul territoire. Déjà ces actes ont un impact sur la souveraineté, puisqu’il faut décider quelle souveraineté est compétente. Entretemps, "les difficultés s’aplanissent sous le poids de la nécessité". Des affaires comme celle de l’auteur de l’attentat dans le métro de Paris de 1995, Rachid Ramda, dont l’extradition du Royaume Uni vers la France a duré 10 ans, ont été marquées par des lenteurs qui ont donné selon Yves Bot "une image extrêmement négative de la coopération judiciaire en Europe" et ont de ce fait hâté l’avènement et assis la légitimité de la reconnaissance mutuelle.

Chaud partisan de cette coopération, l’avocat général a cependant admis que cette évolution n’a pas que des avantages en ce qui concerne le droit des personnes.                   

Exemple : une personne est extradée à une autre justice, mais lors du procès, les faits qui lui sont reprochés sont requalifiés.

Sous cet angle, Yves Bot a cité l’arrêt de la CJUE dans l'affaire C-388/08 PPU, c’est-à-dire une procédure préjudicielle d’urgence, Leymann et Pustovarov. Dans cet arrêt, la CJUE a précisé la portée de la règle selon laquelle une personne extradée pour une infraction dans le cadre du mandat d’arrêt européen ne peut être poursuivie que pour cette infraction.

Dans cet arrêt, la CJUE avait arrêté que "des changements peuvent intervenir dans la description des faits au cours de la procédure et peuvent conduire à préciser ou à modifier les éléments constitutifs de l'infraction". MM. Leymann et Pustovarov avaient finalement été privés de liberté pour trafic de haschisch, et non, comme initialement mentionné dans le mandat d’arrêt, pour trafic d’amphétamines. Ils avaient donc estimé avoir été condamnés illégalement pour une autre infraction que celle invoquée dans le mandat d’arrêt.

Mais la CJUE a trouvé que comme l'infraction reste punie d’une peine d’emprisonnement d’un maximum d’au moins trois ans et entre toujours dans la rubrique «trafic illicite de stupéfiants» de la décision-cadre, un changement dans la catégorie de stupéfiants concernée, en l'occurrence du haschisch au lieu d'amphétamines, n'était pas à lui seul de nature à caractériser une autre infraction. Bref, elle a avalisé la décision d’une cour finlandaise. "Cette décision a validé la coopération pénale", a conclu Yves Bot.

Actuellement, le mandat d’arrêt européen est régi par une décision-cadre, donc un acte qui a été décidé dans un cadre intergouvernemental de type 3e pilier. Le Parlement européen était exclu de la codécision quand il a été introduit, et la Commission n’a pas de compétences pour pousser à sa transposition. Pour Yves Bot, cette décision-cadre a des faiblesses intrinsèques. Reste que la CJUE a pu avoir un "rôle créateur" en matière de droit, à condition d’être sollicitée.

Avec le traité de Lisbonne, ces difficultés disparaîtront progressivement selon Yves Bot. Le nouveau traité ouvre la voie vers un droit commun avec la disparition du 3e pilier et la "sacralisation de la reconnaissance mutuelle". Yves Bot pense que cette évolution aboutira à plus de pouvoirs pour Eurojust, voire à la création d’un ministère public de l’UE, bref un passage de la "coopération à la coordination". Car s’il y a un dessein criminel sur le territoire de plusieurs Etats membres, quelle juridiction sera compétente, quelle loi pénale ? Car il faut satisfaire au critère de la légalité des délits et des peines, mais en allant vers la coordination, vers une institution qui applique une politique pénale, et qui choisit les poursuites à engager et la juridiction à qui les confier selon les opportunités et surtout dans l’intérêt commun. En évoluant ainsi, la construction atteint de "nouvelles frontières", l’espace de justice, de liberté et de sécurité s’ouvre et pourrait franchir de nouveaux étapes sur la voie de l’harmonisation.

Lars Bay Larsen : "De l’esprit cowboy de poursuite à la construction de règles"

Lars Bay Larsen, juge à la CJUE qui a depuis de longues années accompagné le processus de mise en place des politiques en matière judiciaire de l’UE, a estimé dans son intervention que l’on est passé "de l’esprit cowboy de poursuite à la construction de règles". Et il a cité l’article 3 (2) TUE : "L'Union offre à ses citoyens un espace de liberté, de sécurité et de justice sans frontières intérieures, au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes, en liaison avec des mesures appropriées en matière de contrôle des frontières extérieures, d'asile, d'immigration ainsi que de prévention de la criminalité et de lutte contre ce phénomène." Bref, la construction de l’espace JLS est un des grands objectifs de l’UE qui inclut les droits civil autant que pénal.

Comme Yves Bot, Lars Bay Larsen est d’avis que le mandat d’arrêt européen a permis de miser sur une reconnaissance mutuelle des jugements. Reste que comme dans le cas Assange par exemple, on se rend compte que les définitions d’un crime ne sont pas toujours les mêmes dans un pays. Ainsi, un viol en Suède n’est pas la même chose qu’un viol au Royaume Uni. Cet exemple prouve qu’une reconnaissance mutuelle serait plus facile s’il y avait dans l’UE une harmonisation des normes légales. S’il y a des difficultés majeures, l’article 4 de la décision-cadre connaît d’ailleurs des "motifs de non-exécution facultative du mandat d'arrêt européen". Ainsi, "l'autorité judiciaire d'exécution peut refuser d'exécuter le mandat d'arrêt européen" par exemple "si, dans l'un des cas visés à l'article 2, paragraphe 4, le fait qui est à la base du mandat d'arrêt européen ne constitue pas une infraction au regard du droit de l'État membre d'exécution".

Lors de la discussion, Yves Bot a soutenu l’idée que la Commission européenne devrait réfléchir dans le cadre de ses nouvelles prérogatives à l’harmonisation du droit pénal et à l’idée que la peine soit exécutée non pas dans le pays d’origine du délinquant, mais là où sa réinsertion serait la meilleure.